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保障就业和改善民生与维护社会和谐稳定研究
2013-10-24
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人们常说:“安居乐业”。但是,假如一个社会面临大量无业者、失业者、下岗者的时候,不惟无业者难乐,恐怕有业者也难以安乐了。目前我国就面临着这样的难题。古人云:无恒业者无恒产,无恒产者无恒志。是说,没有稳定的职业就不会有稳定的家产;没有稳定的家产者其心不专,其志不一。其中的部分人可能会衍变为社会的动乱因素。就业是人的最基本权力,它不仅是人谋生的手段,同时也是人融入社会大家庭的基本方式。就业是民生之本,安国之策。稳定就业局势,促进就业增长,对于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、改善民生、维护社会稳定,具有重大意义。

 

一、从结构上来看,中国的就业存在着严重的地区间和行业间的不平衡。

 

从总量上来看,中国劳动力供给大于需求的矛盾将在一个相当长的时期内存在。这一方面是因为人口年龄结构的迅速变化导致中国目前正处于劳动力供给最为丰富的时期,另一方面则在于随着中国经济增长方式的转变,产业结构的优化升级,经济增长对就业的拉动能力正在下降。在20世纪80年代,GDP 每增加1个百分点可增加240万个就业岗位,到90年代,GDP 每增加1个百分点只能增加70万个就业岗位。劳动力供给过剩和就业需求相对不足使城镇就业变得越来越困难。从结构上来看,中国的就业存在着严重的地区间和行业间的不平衡。在劳动供给压力大的地方,对劳动力的需求严重不足,劳动力必然从供给压力大的地方流向供给压力小的地方,这就是为什么农村劳动力不断加速向城镇地区流动的主要原因。就业结构的不平衡还表现在行业和部门间。伴随着经济增长,经济结构和就业结构会不断发生变化,有些行业和部门会不断吸纳劳动力就业,而有些行业和部门不仅不能吸纳新的劳动力就业,而且还通过裁员的办法排斥劳动力就业,始于90年代中期的国有企业职工大规模下岗就是这类结构性矛盾的具体体现。 


    二、城镇就业、失业和劳动参与的基本状况和特征 


    一般来说,描述劳动力市场的劳动供给主要使用劳动参与率、就业率和失业率3个指标。所谓劳动参与率是指在全部劳动年龄人口中经济活动人口所占的比例;就业率是指有工作的人占全部劳动年龄人口的比例;失业率则是指没有工作者占经济活动人口的比例。根据上述定义,三者之间存在着一种恒等关系:U+O=T-E.式中U 代表失业者,O 代表退出劳动力市场者,T 代表劳动年龄人口,E 代表就业者。正因为这种恒等关系,在分析劳动力市场的供给行为时,仅仅使用上述3个指标中的某一个是不够的。例如,作为劳动力市场中劳动力没有被使用程度的度量,失业率往往是人们观察失业严重程度的最常用的指标,但在有些情况下,只依赖失业率一个指标似乎并不能完全说明失业问题的严重程度。因为那些想工作、但因找工作屡遭挫折而被迫放弃了找工作想法的人,按照定义常常被归入非经济活动人口之中,不被计算为失业人员。从劳动供给的角度看,这部分人其实和失业者相比并没有本质的区别,只不过他们因无法提供仍然具有劳动供给的愿望而在失业统计中被视为退出了劳动力市场,这部分人被称为“遭受挫折的劳动者”。与所谓的失业者相比,这些“遭受挫折的劳动者”的情况通常更为严重。 因此,在研究劳动供给问题时,只有同时观察就业率、失业率和劳动参与率的变化趋势,才能较为全面地把握劳动力市场中存在问题的关键。如果在失业率攀升的同时,劳动参与率上升,这也许并不表明失业问题有多么严重,因为失业率的上升在很大程度上可能是由于过去退出劳动力市场的人又重新回到劳动力市场上寻找工作的缘故。如果在失业率上升的同时,劳动参与率保持不变,这就意味着劳动力供给的总量并没有发生大的变化,只是在愿意供给劳动的总体中,失去工作的人增加了,失业率的增加很可能是因暂时的经济波动或经济结构调整所引起的。劳动供给中最为严峻的问题莫过于失业率上升的同时伴随着劳动参与率的下降。因为这一方面意味着失去工作的人在不断增加,而且在失去工作的人中,由于长时间无法找到工作而沦为“遭受挫折的劳动者”的人数也可能在增加。“遭受挫折的劳动者”数量的增加也许比纯粹失业人数的增加更糟糕,因为失业者似乎并没有丧失工作的信心,而“遭受挫折的劳动者”可能连信心都丧失了。这是一种相当严峻的就业形势。那么,目前中国城镇的就业、失业和劳动参与的基本状况如何并呈现怎样的特征呢? 


  (一)年龄、性别特征 


    从失业率来看,中国城镇失业问题已经达到严峻的程度。根据全国第五次人口普查,2000年城镇失业率已经达到8.27%,其中城市为9.43%,镇为6.24%(见表1)。分性别来看,女性的失业率高于男性。分年龄来看,失业率随着年龄的增长而下降。在20~49岁的黄金劳动年龄段,每个年龄组的女性失业率都要高于男性,在50岁以后,女性失业率开始低于或接近男性(见表2)。为什么失业率随年龄下降过程中存在着这样的性别差异呢?这就需要我们把失业率的变化和劳动参与率的变化结合起来观察。 

 

(二)文化程度特征 

 

一般来说,受教育程度越高,失业的可能性越小,但观察中国城镇失业和受教育程度之间的关系可以发现,二者之间并没有出现上述简单的线性关系,而是呈现出一种非线性关系。有着最高失业率的既不是受教育程度最低者,也不是受教育程度最高者,而是具有中等受教育程度者。中国城镇经济活动人口中,失业的峰值出现在受教育水平为初中、高中和中专这几个群体上。而受教育程度更低的人口群体,失业率反而较低。失业率最低的群体出现在受教育程度最低的“小学及以下者”和最高的“大学专科及以上者”两个极端上(见表3)。而且受教育程度与失业之间的上述关系没有表现出很大的性别差异。分性别来看,无论女性还是男性,小学及以下文化程度者都有较低的失业率;二者的峰值都出现在“初中”、“高中”和“中专”3个受教育阶段上。 


     三、对策 


    (一)现行政策存在的问题 


    为了应对大规模城镇劳动力失业下岗,中国政府一方面对国有企业下岗职工实行基本生活保障制度,另一方面不断完善失业保险制度并积极建立城镇居民最低生活保障制度,希望用这些制度构筑一张抵御城市贫困的“保障网”。根据这一保障网,城镇职工下岗后,首先进入再就业服务中心,满3年仍未就业者享受失业保险,享受失业保险仍未再就业(包括其他低收入者)进入城镇最低生活保障。作为三条社会保障线,三项制度相互衔接,构成了中国目前对失业下岗人员进行社会救助的政策主体。 


    然而,无论从力度上来说,还是从覆盖的范围来说,上述政策都不足以解决目前面临的所有问题。一方面,仍然存在相当一部分困难企业职工至今没有被纳入“三条保障线”的范围;另一方面,即使享受到这些政策支持的人,其生活的改善程度也相当有限。仅仅实行以保障基本生活为主要内容的收入支持政策似乎无法从根本上解决日益严峻的失业问题,因为进一步实施和落实这些保障政策一方面意味着更多的财政投入和负担,同时,这些收入支持政策并不能从根本上帮助其摆脱陷入贫困的危险。在这种情况下,促进失业下岗人员实现再就业就成为解决问题的另一条途径。 

 

应该说,中国的劳动力市场政策几乎是从零开始,在短短的几年时间内出台了一系列的政策、条例和法规,这些政策从内容上来说涵盖了相当广泛的领域。但失业问题的紧迫性致使很多政策的出台都没有能够基于对问题的准确把握和了解,而是一种“就事论事”的解燃眉之急。其结果,很多政策既缺乏出台前的可行性论证,更缺乏对政策实施效果的评估。尤其是后者,自1998年实施下岗基本生活保障制度以来,出台的政策不可谓不多,但这些政策是否有效,以及在何种程度上有效等问题都缺乏明确的答案。 因此,中国现行劳动力市场政策存在的一个突出问题就是政策的有效性问题。到目前为止,关于劳动力市场政策效果的研究文献相当有限,几乎没有人知道到底有那些政策真正发挥了作用,而那些政策根本没有发挥作用。

 

中国现行劳动力市场政策存在的另一个突出问题是公平性问题。到目前为止,无论是“消极的”政策方面,还是“积极的”政策内容,所关注的基本上都是国有企业下岗职工的问题。而那些非国有企业下岗职工常常被政策所忽略,甚至有些社会群体如农民工则干脆被排除在各种政策之外。这一政策偏向在国有企业下岗职工基本生活保障制度、城市最低生活保障制度以及最近刚刚出台的积极就业政策中体现得非常明显。当然,这样的政策偏向和中国经济正从计划向市场转轨的特点密切相关,因为体制改革和结构调整对国有企业下岗职工利益带来的冲击最大,从这个意义上说,这种偏向带有一定的合理性。但从发展的角度来看,这种带有偏向性的劳动力市场政策应该具有阶段性,当国有企业改革完成之后,政策的偏向也应该结束,因为对某一类人员的政策偏向就意味着对另外一类人员的“歧视”或者说不公平。因此,如何使劳动力市场政策更加公平合理是今后面临的重要问题 


   (二)寻求收入支持政策和积极就业政策的最佳组合 


    中国目前的政策体系能够最有效地发挥作用吗?中国目前正在实行的劳动力市场政策是一个好的政策组合吗?什么样的劳动力市场政策组合才是最适合中国?显然,这些问题对于中国有效地应对失业和扩大就业都具有非常重大的现实意义。 


  
失业问题的性质决定着劳动力市场政策的内容和方向。收入支持政策主要解决的是长期失业者的生活保障问题,而积极的就业政策重点解决的是结构性的失业问题。中国目前的失业显然是两类矛盾共存。但是,这两类矛盾对失业问题的贡献程度如何呢?换句话说,当前的失业更主要的是总量矛盾还是结构性的问题。如果总量矛盾是主要的,那么,收入支持政策应在反失业政策体系中占据主导地位,在这种情况下,政府对那些无法就业的劳动者及其家庭进行救助不仅是必要的,而且应成为劳动力市场政策的工作重点;相反,如果结构性矛盾是当前劳动力市场的主要矛盾,积极的劳动力市场政策就应该成为重点。因此,要有效地应对失业和扩大就业,目前的当务之急就是找到收入支持政策和积极就业政策的最佳组合,从而发挥劳动力市场政策的最佳效率。 

 

 

 

 

 

 

新建县商业局 宣传教育科副科长 王新

二○一○年八月二十日

 

    来源:    编辑:查馨
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